Вступ
У книзі «Мегапроекти та ризики. Анатомія амбіцій» Бент Флівбьорг, Нільс Брузеліус і Вернер Ротенгаттер розуміються на причинах одного з найдорожчих парадоксів сучасності — парадоксі мегапроектів.
Гігантські проекти вартістю багато мільярдів доларів, які здатні вплинути на економіку цілих країн (включаючи найбільші, на кшталт США чи Китаю), часто не тільки не приносять очікуваної користі, а й зазнають величезних збитків.
Чому ж, незважаючи на регулярні невдачі, мегапроектів по всьому світу починає все більше і більше? Як збільшити ймовірність того, що мегапроект працюватиме на благо суспільства, а не на шкоду йому?
Автори в подробицях показують виворот мегапроектів: де саме найчастіше допускаються помилки і чому, якщо не вживати запобіжних заходів, амбітні плани практично приречені на провал. Що особливо важливо: може йтися не лише про фінансові помилки (за які найчастіше розплачуються платники податків), а й про погіршення екологічної ситуації в цілому регіоні, і про пряму загрозу безпеці людей!
Однак «Мегапроекти та ризики» — аж ніяк не про глухий кут, до якого за недомислом зайшло людство. Навпаки: що далі ми розвиваємося як єдине глобальне суспільство, то більше нам потрібні мегапроекти. Вони неминуче впливатимуть на наше життя, і до цього майбутнього краще заздалегідь підготуватися.
Так що вміння прораховувати, аналізувати і, найголовніше, контролювати мегапроекти стає дедалі кориснішим і актуальнішим з кожним днем! І цьому можна навчитися, прочитавши книгу чи саммарі.
1. Парадокс мегапроектів
1.1. Інфраструктурні проекти вартістю мільярди доларів зараз зовсім не рідкість: вони є в Європі та Азії, у Північній та Південній Америці. Потреба у мегапроектах випливає із загальної логіки розвитку сучасного суспільства. Ми прагнемо незалежності від простору, до того щоб переміщатися самим і переміщати гроші, енергію, товари, інформацію максимально швидко і легко. Щоб здійснити це, потрібно покращувати та розширювати транспортну інфраструктуру; та інфраструктурні мегапроекти отримують підтримку урядів та банків.
1.2. Однак більшість мегапроектів погано документовані та прораховані.
Це стосується:
• економічних показників: скільки грошей потрібно на здійснення проекту, скільки грошей він приноситиме після запуску і чому. Недооцінка витрат і переоцінка доходів є серйозною небезпекою. Масштаби нинішніх мегапроектів такі, що невдача може негативно позначитися на цілих країнах , включаючи країни-гіганти на кшталт Китаю.
• впливу на природу: часто воно не оцінюється взагалі або категорично недооцінюється (а позитивний вплив, що рекламується, виявляється незначним). Екологічні проблеми можуть виникнути як при будівництві, так і при подальшій експлуатації — що шкодить і навколишньому середовищу, і людям, що живуть у ньому, і, звичайно ж, самим мегапроектам;
• того, як до мегапроектів ставляться люди, інтереси яких безпосередньо зачіпаються. Громадянське суспільство не допускається до обговорення або обмежується можливості вплинути на мегапроекти.
1.3. Не можна сказати, що аналіз економічних показників чи впливу на природу зовсім не ведеться. Проблема у іншому. Різні групи «аналітиків» насправді намагаються схилити думку урядів, банків, фірм тощо (тих, від кого залежить фінансування) на свій бік та дискредитувати інші аналогічні групи. У результаті розробки мегапроектів не ведеться неупередженого аналізу.
1.4. Парадокс мегапроектів полягає в тому, що, хоча вони регулярно провалюються або практично себе не окупають, їх стає все більше і більше.
1.5. Провал мегапроектів пов’язаний зокрема з тим, що при їх розробці не враховуються ризики. Ми зараз на стадії «суспільства ризику», де потрібне довготривале планування в умовах невизначеності. Необхідно усвідомлювати неминучість ризиків та керувати ними. Це неможливо без залучення до роботи над мегапроектами — на всіх стадіях — більшого кола осіб (з урахуванням їхнього досвіду та компетентності), ніж зараз. Потрібні також інституційні механізми, які забезпечують відповідальність загалом і ризик зокрема.
2. Не довіряйте кошторису!
2.1. Ризик серйозного перевищення витрат (на 50–100% і вище) у мегапроектах завжди значний, повністю позбутися цього ризику неможливо. Перевищення витрат відбувається через недооцінку:
• затримок – їх часу та вартості; • непередбачених витрат (а вони будуть завжди);
• зміни проектних рішень, технічних вимог та вимог безпеки (не все очевидно на початку проекту);
• зміни валютних курсів та цін;
• вартості відчуження;
• геологічного ризику;
• захисту довкілля.
Крім того, у низці мегапроектів використовуються не випробувані раніше інновації, що також підвищує ризики.
2.2. Ось дані щодо кількох мегапроектів.
Тунель під Ла-Маншем – перевищення запланованих витрат на 140%. Транспортне сполучення “Великий Бельт” – на 54%.
Ересунський міст-тунель між Швецією та Данією спочатку на 68%, потім ще на 26%.
Це досить типова картина. Дослідження мегапроектів показують, що серйозне перевитрата зустрічається набагато частіше, ніж точна оцінка. Згідно з найповнішим дослідженням, зробленим Ольборгським університетом (Данія):
• перевитрата зустрічається в 90% транспортних мегапроектів (незалежно від місцезнаходження мегапроекту, але в країнах, що розвиваються, перевитрата зазвичай вища);
• реальна вартість перевищує заплановану в середньому на 28% (якщо йдеться про залізниці — то в середньому на 45%, тунелі та мости — на 34%, дороги — на 20%);
• перевитрата відбувається не через «чесні помилки», а через навмисне спотворення даних у бажану сторону (щоб запуск мегапроекту був схвалений);
• за останні 70 років ситуація з перевитратою не змінилася – уроки не було зроблено.
З нетранспортними мегапроектами справи не кращі, а часто й гірші. Так, реальна вартість Сіднейської опери виявилася вищою за заплановану в 15 разів!
2.3. Не має значення, хто фінансує мегапроект, у державній чи приватній власності він перебуває, — ризики перевитрати приблизно однакові.
2.4. При поданні кошторисної вартості мегапроекту потрібно враховувати, що майже напевно вона є заниженою. Для коригування оцінки потрібні спеціальні системні перевірки — куди, зокрема, буде включено покарання (аж до кримінальних) за навмисні викривлення очікуваних витрат та вигод.
3. Попит на мегапроекти
3.1. Другим основним джерелом ризиків, поруч із недооцінкою витрат, є переоцінка попиту мегапроекты.
3.2. Повернемося до даних за раніше згаданими мегапроектами.
• Тунель під Ла-Маншем : у перший рік експлуатації ним скористалося лише 18% пасажирів та було перевезено 18% вантажів у порівнянні з прогнозованою кількістю, через 6 років кількість пасажирів зросла до 43%, а обсяг вантажоперевезень – до 33%. Попит дуже переоцінений.
• Транспортне сполучення «Великий Бельт »: у перший рік реальна кількість пасажирів, які скористалися залізницею, була приблизно такою, як і запланована, у наступні два роки знизилася приблизно на 10%, але потім знову зросла приблизно до запланованого. Що ж до автотранспорту, то кількість його того ж року перевищила 73% від запланованого, а через 3 роки перевищення становило 216%. Попит перевершив очікування.
• Ересунський міст-тунель: у перший рік кількість автотранспорту та залізничних пасажирів становила приблизно 80% від очікуваного. Попит переоцінений.
3.3. Такі розкиди щодо оцінки попиту на мегапроекти відповідають загальносвітовим тенденціям. Так, за дослідженням міністерства транспорту Великобританії, в 19 проектах різниця між запланованим і фактичним автотранспортним потоками коливалася в межах 50-105% (відхилення в оцінці попиту, що не перевищує 20% (у будь-який бік), вважається гарною оцінкою) . За дослідженням міністерства транспорту США (10 залізничних мегапроектів), відхилення від прогнозів при оцінці пасажиропотоку становило від 38% до 578% (в середньому він був на 65% нижче за прогнозований).
У середньому у світі:
• у залізничних мегапроектах прогноз у середньому завищено на 65%;
• в автомобільних мегапроектах прогноз у середньому занижено на 9%.
3.4. Основні причини помилок у прогнозуванні попиту:
• непідходяща методологія: моделі не відповідають реальності;
• недостатня кількість даних : немає постійного збирання первинної інформації;
• поведінка людей, що змінюється, і вплив додаткових факторів: безпека споживачів, наявність магазинів і парковок тощо;
• раптова зміна зовнішніх факторів — політичних, природних тощо (на кшталт розпаду СРСР);
• невиконані політичні обіцянки (з цього приводу, наприклад, високі ризики у екологічно орієнтованих проектів);
• упередженість консультанта (не обов’язково навмисна – але кожен консультант спирається на свій досвід та досвід своєї країни);
• упередженість авторів проекту — найбільш зацікавлених у ньому, а отже, найменш критичних.
4. Реальність та вигадка в економіці мегапроектів
4.1. Життєздатність проекту насамперед залежить від витрат та доходів. Більш точна оцінка життєздатності дає можливість у разі потреби відмовитися від проекту, замінити його іншим або змінити форму реалізації проекту.
4.1. Щодо трьох північноєвропейських проектів:
• Тунель під Ла-Маншем : спочатку у 1987 році акції Eurotunnel коштували 3,50 £шт., через півтора року зросли до 11 £шт. Однак надалі довіра до проекту була втрачена, і 2001 року (через 6 років після відкриття) акції продавалися за 65 пенсів. Після всіх спроб вижити (зупинення виплати відсотків за боргом, продовження терміну концесії урядами, реструктуризація) на момент написання книги проект так і не вийшов навіть на рівень беззбитковості.
• «Великий Бельт»: як державне підприємство не мав акцій, але життєздатність можна оцінити і побічно. Перевитрата коштів призвела до підвищення внеску для залізниць до невиправдано високого рівня — тому вони не стали, як планувалося, власниками залізничного сполучення. Натомість залізнична частина перейшла у власність компанії Great Belt Ltd, яка була змушена виплачувати вартість збиткового залізничного сектора за рахунок більш прибуткового автомобільного. Завдяки цьому очікуваний період окупності скоротився з 35-40 до 26-29 років.
Джерелами ризику для «Великого Бельта» стало, по-перше, рішення оцінювати частину боргу в ієнах (а ієна несподівано зросла більш ніж на 25% — разом із боргом), а по-друге, використовувати кредити зі змінною ставкою для зберігання більшої частини боргу (Дане рішення на момент написання книги себе окупувало). Але на користь «Великого Бельта» пішов загальний підйом економіки Данії — без цього чинника мегапроект став би неокупним.
• «Ересун»: за розрахунками (на підставі яких був ратифікований парламентом Данії в 1991 р.), передбачав приносити 50 мільйонів датських крон чистого доходу щороку. Проте вже 1991 року за чотирма параметрами був нежиттєздатним проектом (ці дані були приховані). Незважаючи на критику з боку Генерального аудитора Данії у 1994 році, проект продовжували будувати. Після введення в експлуатацію у 2001 році доходи за рік становили лише 40% від запланованих, передбачувана окупність за 30 років бачиться нереальною, і проект загалом — нежиттєздатним, якщо не звалити його на плечі платників податків Данії.
4.2. Залізниці, як правило, виявляються більш витратними та менш прибутковими, ніж передбачалося (тобто несуть подвійний ризик). Це підтверджується дослідженнями, проведеними у Данії, Німеччини, Швеції, США.
4.3. Оцінка життєздатності транспортних мегапроектів найчастіше набагато оптимістичніша за реальність. І справа не в тому, що не вистачає технічної кваліфікації чи даних. Відбувається це тому, що багато людей (автори проекту, підрядники, політичні діячі тощо) зацікавлені в тому, щоб високо оцінити життєздатність проекту. Як наслідок – перешкоди при такому настрої непомітні або виглядають незначними, бо:
• інженерам дуже хочеться втілити саме свої проекти;
• політикам різного рівня та міській владі, як правило, вигідніше розпочати мегапроект, ніж не починати (відповідно, просуваються більш оптимістичні оцінки);
• підрядники, намагаючись виграти тендер, малюють надмірно райдужні перспективи;
• планувальники та прогнозисти можуть бути фінансово зацікавлені у тому, щоб проект був запущений;
• і найголовніше — ті, хто просуває мегапроект, або зовсім не відповідає за невдачу, або їх ризики невідповідно малі.
4.4. Неточні оцінки життєздатності мегапроектів стали настільки частотними, що виникло переконання, що «без завищених оптимістичних прогнозів проект запустити не вийде». Автори категорично із цим не згодні. За всі помилки врешті-решт доводиться платити ошуканим платникам податків — при тому, що завжди можна було б без виняткових витрат, краще і чесніше все прорахувавши, запустити більш адекватний проект.
5. Вплив на довкілля та ризики
5.1. Аналіз екологічних ризиків перебуває в дуже низькому рівні. Передбачення того, як проект впливатиме на навколишнє середовище, є неточними. Якщо дослідження і проводяться, то лише у вузькому діапазоні впливів та на малий час. Погано працює зворотний зв’язок із організаціями, які мали б професійно оцінювати ризики.
5.2. Екологічна оцінка ризиків у мегапроектах найчастіше дається лише на заключному етапі. Це провокує конфлікти між людьми, безпосередньо зацікавленими у проекті, та громадськістю. Щоб уникнути конфліктів, потрібно запускати екологічну експертизу на початковому етапі та одразу ж залучати до обговорення суспільство. Пізно виявлений екологічний ризик стає фінансовим ризиком.
5.3. Після запуску проекту рідко перевіряються реальні наслідки — відповідно мало інформації про фактичний вплив проектів на навколишнє середовище. Якщо немає екологічного аудиту — немає можливості вчитися на помилках попередників.
5.4. Основні недоліки екологічних оцінок:
• розпливчасті описові прогнози без конкретики;
• Нестача даних для аналізу в цілому;
• нездатність проводити необхідні дослідження та відсутність інформації про проведені;
• нездатність оцінити вплив у деталях — для тих чи інших видів тварин та рослин (у т. ч. охоронюваних);
• незрозуміло, яка ділянка землі (в т. ч. місце проживання диких тварин) буде в результаті порушена проектом;
• відсутність детальних рекомендацій щодо зниження шкоди від проекту;
• рекомендації, які мають сприяти зменшенню шкоди від проекту, неправильно орієнтовані – спрямовані не на описаний вплив;
• немає зобов’язань моніторити фактичну дію проекту.
5.5. На момент написання книги екологічний аудит використовувався тільки в передових проектах — таких, як неодноразово згадуваний «Великий Бельт» і «Ересунн». Там пішли не шляхом попереднього розрахунку впливів від проектів, а визначили цілі, які дозволяють зберегти екологічну рівновагу в Балтійському морі (так зване «Нульове рішення» — тобто в ідеалі проекти не мали серйозно впливати на екологію Балтики), і потім створили організацію , що контролювала проекти на всіх етапах, від початку до введення в експлуатацію. Екологічні ризики аналізувалися як найважливіші для проектів та фінансувалися пріоритетно. До роботи залучили й міжнародну групу незалежних експертів.
«Нульове рішення» в результаті було виконано — щоправда, перевитрата коштів на нього дорівнювала 110%. Захист природи коштує дорого – це потрібно закладати у кошторис. Проте експерти так і не дійшли єдиної думки, чи знизив «Великий Бельт» загальний тиск людини на навколишнє середовище (як передбачалося), чи ні.
5.6. Щоб покращити оцінку екологічних ризиків, потрібно:
• вести екологічні дослідження від початку проекту і до його введення в експлуатацію включно (і розробити організаційну структуру під ці завдання);
• точно визначити загальний масштаб досліджуваного та конкретні дослідження;
• точно визначити єдині критерії оцінки впливу проекту — вони мають бути контрольованими та перевіряються як експертами (і внутрішніми, і незалежними), так і громадськістю (яку також треба залучати із самого початку); крім того, критерії повинні бути прозорими та зрозумілими широкому загалу;
• включати за необхідності та завдання іншого рівня (регіональні, довгострокові, системні) – щоб мегапроект працював у зв’язці з іншими проектами.
5.7. Місцева влада та громадськість можуть не вимагати екологічного аудиту, але це не привід його ігнорувати.
6. Наслідки для регіонального та економічного розвитку
6.1. Один із найчастіших аргументів на користь мегапроектів: «Цей проект сприятиме регіональному розвитку та стане причиною економічного зростання». Однак реальність не завжди така.
6.2. Логіка прихильників (що говорять, наприклад, про транспортні мегапроекти) така: розвиток транспортної структури зменшує вартість витрат для споживачів за рахунок здешевлення поїздок та скорочення часу на них. Це, у свою чергу, стимулює попит на послугу та збільшує прибуток у бізнесі.
Сказане правильно для короткострокових розрахунків. Довгострокові, однак, зробити складніше. Приміром, попит залежить від конкурентоспроможності транспортної структури. При нерівномірній вартості (скажімо, ділянок землі або робочої сили) і прокладанні нових шляхів змінюється сама структура локального ринку — зовсім не факт, що це призведе до економічного зростання як такого або невелике зростання виправдає вкладення.
Хоча, припустимо, подорожчання землі може бути сприйнято як ознака економічного зростання, але без збільшення зайнятості та нових інвестицій зростанням це не буде.
Так, автострада М62 Ліверпуль – Манчестер – Лідс – Халл скоротила виробничі витрати відповідних фірм на 0,33% і додала 2,9 тисяч робочих місць на рік на область чисельністю 3,4 мільйона осіб. Непереконливо для мегапроекту.
6.3. Звичайний аналіз витрат та вигод не завжди коректно працює. Зокрема він збоїть, якщо одні регіони від мегапроекту виграють, а інші програють. Він не враховує роботи механізмів зворотного зв’язку.
6.4. Дані за трьома північними мегапроектами:
• Тунель під Ла-Маншем: значної вигоди від реалізації проекту немає, потрібні додаткові інвестиції для регіонального розвитку.
• «Великий Бельт»: вплив на портові міста негативний через закриття поромного сполучення, область від Копенгагена до Ютландії — позитивний, загалом на економіку регіону — незначний.
• «Ересунн»: на момент написання книги залишався у стадії експерименту з міжнаціональної та міжкультурної інтеграції (данців та шведів). Фінансовий аспект був очевидним.
6.5. При цьому, безперечно, транспортний мегапроект може сприяти серйозному економічному зростанню регіону. Але для цього потрібні передумови:
• у регіоні не вистачає пропускної спроможності наявних транспортних мереж;
• проект розгортається у великих міських районах та веде до суттєвої економії на транспорті;
• інвестиції йдуть у транспортну інфраструктуру, а й у громадський капітал (наприклад, під час будівництва аеропорту — залучаються нові види бізнесу й влаштовується організація дозвілля).
7. Робота з ризиком
7.1. Ми живемо в стохастичному, ймовірнісному світі, а не в строго причинно-наслідковому. Це ускладнює прогнозування.
7.2. Як правило, інвестори, уряди, ЗМІ та громадськість отримують надмірно оптимістичну інформацію щодо ризиків у мегапроектах.
7.3. Як працювали з ризиком у північних мегапроектах:
• Тунель під Ла-Маншем : проект був оголошений простим, інвесторам надали дані, згідно з якими ризик дорівнював 10%. Однак такий ризик був можливий лише за умови роботи взагалі без будь-яких проблем (від затримок до конфліктів). Звичайно, вийшло не так — реально ризики були в кілька разів вищими.
• “Великий Бельт “: ризик був заявлений як “стандартний” для проектів такого типу. Як чинники ризику були враховані ні розмір проекту, ні інновації, ні геологічні ризики, ні технологічні. Результат – перевитрата коштів на 110%.
• «Ересунн» : був проведений частковий аналіз ризиків, проект був визнаний нежиттєздатним… та інформація була прихована від парламенту.
Загалом роботу з ризиками було зроблено незадовільно; хоча організація «Великого Бельта» та «Ересунна» як держпідприємств із позиками та споживчим фінансуванням додала проектам життєздатності. Проте не зменшила ризики як такі, просто перенесла їх на платників податків.
7.4. У середньому робота з ризиками у мегапроектах ведеться погано. Світовий банк досліджував 92 мегапроекти, і лише в малій частині їх ризики виглядали реалістично на етапі прогнозування.
Як приклад успішного планування наводиться космічна програма «Аполлон», де перевитрата коштів становила лише 5% (загальна вартість проекту — 21 млрд доларів США, з них 8 млрд закладалися на непередбачені витрати).
7.5. Основні джерела ризиків у мегапроектах:
• збільшення витрат на будівництво (з будь-якої причини їх багато);
• необхідність додаткового фінансування (наприклад, через зміну процентної ставки);
• реальні доходи нижчі за плановані.
7.6. Типи ризиків:
• ризики, зумовлені специфікою конкретного проекту;
• ринкові ризики;
• галузеві ризики;
• Ризики ринку цінних паперів.
7.7. Чим вища ризикованість проекту, тим вища вартість ризику — сума, яку люди готові заплатити, щоб уникнути можливих негативних наслідків. Різні рівні ризикованості пов’язані з мінімальними нормами прибутку (урядові облігації – 3-4%, боргові зобов’язання у приватному секторі – 5-6% тощо). Вкладення в інфраструктуру є високоризиковими: капіталовкладення не можна буде повернути, якщо справи підуть погано, а вони підуть погано чи добре — залежить від загального економічного зростання.
7.8. Одна з найбільш стандартних помилок при аналізі ризику — використання принципу EGAP (все йде за планом): коли виходять з того, що при реалізації проекту проблем не буде. Натомість треба:
• використовувати принцип MLD (Most Likely Development – «Найімовірніший розвиток»). Згідно з ним, з’ясовуються найімовірніші ризики і виявляються найризикованіші ділянки (швидше за все, їх треба постаратися уникнути, замінити, відмовитися від них тощо). Також визначаються граничні значення життєздатності проекту: якщо вони перевищені, потрібно кардинально перебудовувати проект або відмовлятися від нього зовсім;
• аналізувати найгірший із можливих сценаріїв (наприклад, з повенями, пожежами тощо) – це підвищує стійкість проекту.
7.9. Необхідно з’ясувати із самого початку, хто керує ризиками . Можливі варіанти:
• повне усунення ризику (наприклад, за договором із урядом);
• купівля послуг з усунення ризику (наприклад, у разі ризику ринку цінних паперів);
• розподіл ризику (наприклад, під час передачі геологічних ризиків підрядникам).
8. Традиційна розробка мегапроектів та приватне фінансування мегапроектів
8.1. У разі традиційної розробки, мегапроекти зазвичай фінансуються або гарантуються державою. При цьому:
• не ведеться попередній аналіз здійсненності до того, як рішення про проект буде прийнято;
• технічні аспекти домінують над іншими (наприклад, політичними чи фінансовими — на кшталт того, чи потрібний подібний проект взагалі). Немає розуміння проекту як чогось глобального та єдиного, є відхід у суто технічні зокрема;
• мова про зовнішній вплив проекту заходить лише ближче до закінчення проекту;
• громадськість допускається до обговорення обмежено, забезпечується недостатньою кількістю інформації та лише ближче до кінця проекту. Це призводить до невдоволення у суспільстві та можливості різноманітних маніпуляцій;
• немає аналізу ризиків;
• питання внутрішньої організації та відповідальності знаходяться на задньому плані. Немає ні нормативної бази, яка б це забезпечувала, ні загальної експертизи проекту.
Традиційно більшість ролей на себе бере уряд — при цьому очевидно, що не можна одночасно бути промоутером проекту та гарантом захисту суспільних інтересів (хоч платників податків, хоч довкілля).
8.2. У XIX столітті, як правило, мегапроекти фінансувалися приватним чином. У ХХ столітті фінансування здебільшого перейшло до держав та міжнародних інституцій. В останні десятиліття популярнішим знову стає приватне фінансування проектів і залучення до проектів приватного капіталу та змішаних (державно-приватних) компаній.
8.3. У разі залучення приватного фінансування зазвичай використовується схема BOOT (build – own – operate – transfer – «будівництво – володіння – експлуатація – передача»). Підприємці створюють консорціум для вкладень у проектну компанію, яка будує об’єкт, володіє ним певний час та експлуатує його, після чого передає у повному обсязі уряду. Ризики при цьому зазвичай передаються за контрактом будівельним компаніям. Якщо проект добре прорахований, розроблений та спроектований – це дуже ефективна схема.
Володіння у цій схемі – необов’язковий елемент, можливий і цикл BOT (build – operate – transfer – «будівництво – експлуатація – передача»).
8.4. Аналіз мегапроектів, що фінансуються приватним чином, відрізняється від традиційного аналізу, тому що:
• капіталовкладення на інфраструктурні проекти є неокупними, якщо немає можливості отримувати доходи від використання інфраструктури (номінальна вартість активів мала або її немає зовсім);
• проектна компанія часто створюється під конкретне завдання, відповідно, не можна визначити, чи буде проект успішним через її аналіз;
• немає ринку для продажу компанії;
• ризики також відрізняються від традиційних.
8.5. Як правило, угоди щодо системи BOOTBOT — дуже складні, пов’язані з довгостроковими відносинами між різними учасниками. Короткострокові (будівельні) та довгострокові (експлуатаційні) інтереси можуть суперечити один одному.
8.6. У разі мегапроектів, які фінансуються приватно, не так легко залучити інвесторів — для цього потрібний високий очікуваний рівень прибутку. Її може забезпечити (у тому числі) і повна індексація інфляції.
8.7. Дуже важливо прорахувати не лише самі ризики, а й розподілити ризики з відповідальних сторін . Так, приватні інвестори в принципі не повинні відповідати за політичні ризики тощо.
8.8. Один із способів уникнути проблем із приватним фінансуванням полягає для уряду в тому, щоб винагороджувати за послуги приватний сектор. На такому підході базується схема DBFO (design – build – finance – operate – «проектування – будівництво – фінансування – експлуатація»): контракт на все перераховане вище присуджується спеціалізованій компанії-концесіонеру, і вона отримує компенсацію від клієнта-держави на час концесії. Такий підхід дозволяє сконцентрувати увагу на економічній ефективності та інноваціях.
8.9. Приватне фінансування мегапроектів загалом вигідніше для суспільства, хоч і не є панацеєю . Однак воно можливе лише за дотримання низки умов:
• замовник має бути достатньо кваліфікованим, орієнтованим на реалізацію мегапроекту та не намагатися з його допомогою вирішити приватні, вузькоспрямовані інтереси;
• потрібні правильно структуровані приватні компанії, які розраховані на довгострокові проекти;
• через високі ризики мегапроект спрацює лише в умовах загального зростання економіки (при застійній економіці проект приречений);
• кожен додатковий механізм регулювання плати збільшує ризики – таких механізмів не повинно бути надто багато;
• оптимально використовувати приватний сектор, стимулюючи нові технології та контролюючи витрати на будівництво та експлуатацію. Потрібні контракти, в яких на чільне місце поставлена ефективність (а не абсолютні цифри вкладень).
9. Чотири інструменти відповідальності для прийняття рішень у мегапроектах
9.1. Принципово важливо, щоб у будь-яких мегапроектах співпрацювали і приватний сектор, і уряди . Цілком приватне фінансування для мегапроектів зараз неможливе, а повністю державне — неоптимальне.
Щоб забезпечити відповідальність із боку державного сектора, потрібна прозорість, а з боку приватного – конкуренція.
9.2. Роль держави має бути сильна в частині:
— визначення інтересів соціуму та вимог до проекту;
— нормативного регулювання та проведення кордонів між відповідальністю держави та приватного сектору;
— залучення громадськості до проекту із самого початку.
Роль держави має бути ослаблена завдяки тому, що:
— держава не надає повних гарантій інвесторам;
— держава не є промоутером проекту, навпаки, вона критично оцінює всі стадії проекту.
9.3. Роль приватного сектора має бути сильною завдяки:
– Залучення ризикового капіталу;
— залучення потенційних підрядників та конкуренції між ними щодо ефективності.
Роль приватного сектора має бути ослаблена шляхом зменшення можливості лобіювання, зважаючи на вузькі приватні інтереси.
9.4. Основні інструменти відповідальності:
• прозорість;
Суспільство (зацікавлені групи, ЗМІ тощо) завжди, з початку і за період експлуатації, повинно мати можливість перевірити і сам проект, і документацію щодо нього. Зворотній зв’язок від суспільства має впливати на проект. Необхідні також незалежні професійні експертизи з розширеними групами експертів з метою оцінки всіх аспектів: життєздатності, безпеки, впливу екологію тощо.
• функціональні вимоги;
Підхід має бути не технічно орієнтованим, а цільово орієнтованим. Цілі випливають із громадських інтересів у всіх сферах. Формулювання функціональних вимог має передувати аналітичним дослідженням проекту та застосовуватись за допомогою конкурентного тендерного процесу.
• визначення системи нормативного регулювання та, по можливості, усунення політичних ризиків;
Система нормативного регулювання потрібна і як система правил щодо будівництва та експлуатації мегапроекту, і як регулювання додаткових інвестицій. Вона має бути визначена заздалегідь – це дозволяє заздалегідь визначати витрати. Вибір системи також впливає на ризики, що дозволяє залучати ризиковий капітал.
• залучення ризикового капіталу .
Уряду бракує ефективності щодо відповідальності — отже, для мегапроектів необхідно залучати частку ризикового капіталу. Це дозволяє захистити платників податків — і, зрештою, дещо зменшує невизначеність. Крім того, це дозволяє покращити контроль витрат та затримок на всіх стадіях завдяки активній участі кредиторів. Уряд при цьому не цурається контролю за проектом — навпаки, його контроль необхідний.
9.5. Два основні варіанти прийняття рішень щодо мегапроектів:
• концесійний підхід – приватні компанії намагаються отримати концесію;
• підхід державних підприємств, що включає наявність частки ризикового капіталу.
9.6. Державне підприємство може залучити частину капіталу без гарантій або через запозичення на ринку довгострокового позичкового капіталу або через акції без фіксованого дивіденду. Продаж акцій має такі плюси:
• вона викликає інтерес до компанії, що стимулює її ефективну роботу;
• прихід приватних власників до ради директорів збільшує ймовірність перекосу інтересів у суто політичну площину;
• громадські торги на фондовій біржі вимагають більш жорстких правил щодо інформації;
• продаж акцій може призвести до укладання вигідних спілок із важливими партнерами;
• акціонери впливатимуть на менеджмент і таким чином збільшуватимуть можливість завершення проекту.
9.7. Основні документи, які мають бути представлені громадськості та експертам:
• основний директивний документ — у ньому уряд окреслює коло основних питань, що з проектом, включаючи стратегічні;
• проект доповіді про функціональні вимоги — у ній міститься інформація щодо послуг та інфраструктури (включаючи додаткову), які мають бути піддані експертизі, технічним, фінансовим, економічним та екологічним вимогам, вимогам безпеки тощо;
• попередній аналіз економічної доцільності — комплексний аналіз із визначенням альтернатив проекту (включаючи можливі витрати та життєздатність), оцінку ринку та ризиків;
• консультаційний документ щодо функціональних вимог — якщо при його розгляді функціональні вимоги виявляються нездійсненними, від проекту треба відмовитись;
• консультаційний документ з управління ризиками (що включає аналіз експлуатації, можливого додаткового фінансування тощо);
• заключний документ щодо функціональних вимог;
• директивний документ із рекомендаціями щодо основних умов. Може включати законопроект. Не має суперечити консультативним документам;
• завершальний інформаційний документ.
9.8. Головна – і глобальна! — метазавдання, пов’язане з мегапроектами, полягає в тому, щоб знизити та керувати рівнем та кількістю ризиків, пов’язаних із реалізацією та експлуатацією проекту. Саме до її вирішення і треба прагнути.
Висновок
У світі щороку з’являється дедалі більше мегапроектів. На жаль, багато хто з них виглядає досить непривабливо. Причин тому чимало:
• величезний перевитрата коштів (часто в рази);
• неправильна оцінка попиту на послуги (майже напевно завищена); • шкідливий вплив на навколишню природу (хоча автори проекту обіцяли, що його не буде);
• відсутність економічного розвитку для регіону (хоча автори проекту обіцяли, що воно буде); • нежиттєздатність багатьох проектів.
Все це не вселяє оптимізму. Більше того, здається, що мегапроекти за своєю природою запрограмовані на невдачу. Надто багатьом людям вигідно розпочати дорогий та престижний проект: політикам та інженерам, підрядникам та консультантам.
Проте більшості проблем із мегапроектами можна уникнути, якщо нарешті вивчити уроки, що були зроблені невдачами минулого. Головний урок: найбільше лихо в тому, що люди, які просувають мегапроекти, зазвичай ніяк не відповідають за невдачу. Не можна давати їм уникнути відповідальності! Отже, необхідний постійний ретельний контроль суспільства, всіх тих людей, інтереси яких торкається мегапроекту, — від самого початку проекту і до періоду експлуатації включно. Не можна вірити обіцянкам. Не можна вірити передбачуваним кошторисам. Не можна вірити експертам, які зацікавлені у проекті. Тільки перевіряти та перевіряти ще раз, як самим, так і звертаючись до незалежних міжнародних експертних груп. Будь-який мегапроект – надто важлива справа, щоб пускати його на самоплив!
Крім того, щоб мегапроекти не висіли на платниках податків та акціонерів мертвим вантажем, а навпаки, сприяли економічному розвитку, авторам мегапроектів необхідно:
• правильно аналізувати ризики і від початку визначити, хто ними управляє;
• правильно розподіляти обов’язки між державою та приватним сектором (у мегапроекті обов’язково мають бути представлені обидві складові);
• використовувати всі чотири основні інструменти відповідальності: прозорість, функціональні вимоги, нормативне регулювання та залучення ризикового капіталу;
• використовувати або концесійний підхід, або підхід державних підприємств із часткою ризикового капіталу: решта підходів зарекомендувала себе значно гірше.
У такій великій і складній справі, як мегапроекти, не можна звести до нуля ризик. Але його можна – і треба! – серйозно зменшити. Адже від цього залежить благополуччя кожного з нас.